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Samuel Fankhauser über CO2-Steuer-Strategien – Lexikon der Argumente

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CO2-Steuer-Strategien/Carattini/Carvalho/Fankhauser: Ein weiteres entscheidendes Merkmal einer CO2-Steuer ist, wie ihre Einnahmen ausgegeben werden sollen. In der Literatur wurden insbesondere drei Strategien für das Verwenden der Einnahmen untersucht: die Zweckbindung von Einnahmen zur Unterstützung von Projekten zur Emissionsminderung, die Umverteilung von Einnahmen zur Erzielung eines gerechteren (weniger steuerlich regressiven) Ergebnisses und die Senkung anderer Steuern zur Erzielung eines einnahmenneutralen Ergebnisses. Die Verwendung von Steuereinnahmen für zusätzliche Emissionsminderungen gibt den Wählern die Sicherheit, dass die Steuer wirksam ist und das Umweltziel erreicht wird (Baranzini & Carattini, 2017(1); Kallbekken et al., 2011(2); Sælen & Kallbekken, 2011(3)).

1. Zweckbindung von Einnahmen: Die Attraktivität der Zweckbindung von CO2-Steuergeldern wurde in einer Reihe von Kontexten nachgewiesen (vgl. Baranzini & Carattini, 2017(1); Beuermann & Santarius, 2006(4); Bristow, Wardman, Zannia, & Chintakayalab, 2010(5); Carattini et al..., 2017(6); Clinch & Dunne, 2006(7); Deroubaix & Lévèque, 2006(8); Dresner, Jackson, & Gilbert, 2006(9); Gevrek & Uyduranoglu, 2015(10); Kallbekken & Aasen, 2010(11); Kallbekken & Sælen, 2011(3); Klok et al., 2006(12); Thalmann, 2004(13)). Das Interesse an der Zweckbindung spiegelt zwei Bedenken der Wähler wider. Das erste ist ein Mangel an Vertrauen in die Regierung[.] Die zweite Sorge sind Zweifel an der Wirksamkeit von CO2-Steuern (...). Die Zweckbindung signalisiert der Öffentlichkeit, dass Anstrengungen unternommen werden, um kohlenstoffarme Optionen sowohl technologisch als auch kommerziell rentabler zu machen, und so die persönlichen Kosten für Verhaltensänderungen zu senken (Kallbekken & Aasen, 2010)(11). Die Zweckbindung wird auch als mögliche Lösung für eine vermeintliche Teilinvestition in kohlenstoffarme Forschung und Entwicklung angesehen. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass die Zweckbindung von Einnahmen für Umweltzwecke möglicherweise keine universelle Lösung darstellt. Eine von Jagers und Hammar (2009) durchgeführte schwedische Umfrage(14) ergab, dass die Befragten nicht bereit waren, die CO2-Steuersätze zu erhöhen, da sie der Meinung waren, dass die von ihnen auf Kraftstoffe gezahlten CO2-Steuern bereits hoch genug waren. Die Befragten bevorzugten eine Alternative
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wie die Senkung der Steuern auf saubere Energiequellen, der Ausbau des öffentlichen Verkehrs und die Intensivierung von Informationskampagnen über den Beitrag von Fahrzeugen zum Klimawandel. Zusätzliche Hinweise deuten darauf hin, dass die Präferenzen für das Wiederverwenden der Einnahmen kontextabhängig sein können. Carattini et al. (2017)(6) fanden heraus, dass die Bereitstellung von Informationen über die Umwelteffektivität verschiedener CO2-Steuern die Präferenz für Umwelt-Zweckbindung verringert.

2. Umverteilung - Ausgleich für Haushalte mit niedrigem Einkommen: In der Literatur wurden mehrere Strategien vorgeschlagen, um potenzielle nachteilige Verteilungseffekte einer CO2-Steuer anzugehen, einschließlich der einflussreichen Perspektiven von Speck (1999)(15), Baranzini, Goldemberg und Speck (2000)(16) und Metcalf (2009)(17). [Es gibt zwei Hauptoptionen für die Entschädigung:] Entschädigung durch Pauschalübertragungen und soziale Abfederung.
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(...) wenn es einen klaren Kompromiss bei der Verwendung der Einnahmen zwischen umweltbezogener Zweckbindung und sozial fortschrittlichen Umverteilungsformen gibt, neigen die Menschen dazu, die Einnahmen lieber für umweltbezogene Zweckbindung zu verwenden (Baranzini & Carattini, 2017(1); Sælen & Kallbekken, 2011(3)). In der Studie von Carattini et al. (2017)(6) waren die bevorzugten Optionen für die Verwendung von Einnahmen die Umverteilung durch Pauschaltransfers und die soziale Abfederung.

3. Kürzung der sonstigen Steuern und Sicherung der vollen oder teilweisen Steuerneutralität: Empirische Studien zeigen, dass die Senkung anderer Steuern die am wenigsten populäre Umverteilungsstrategie ist (Beuermann & Santarius, 2006(4); Dresner, Jackson, & Gilbert, 2006(9); Klok et al., 2006(12); Thalmann, 2004(13)). Dies steht im Gegensatz zur Meinung vieler Ökonomen, für die die Verwendung von Steuereinnahmen zur Reduzierung verzerrter Steuern die ideale Lösung ist. Indem man die CO2-Steuer-Einnahmen, die auf "Schlechtigkeiten" wie Treibhausgasemissionen erhoben werden, nutzt, um verzerrende Steuern auf Arbeit, Gewinn oder Konsum zu reduzieren (welche unerwünschte Aktivitäten verhindern) kann man hoffen, neben der Emissionsreduzierung eine höhere Wirtschaftsleistung zu erzielen und so eine "doppelte Dividende" zu erhalten (vgl. Goulder, 1995)(18). Ein Grund für den Widerstand der Öffentlichkeit ist, dass die Wähler nicht unbedingt an die Logik der doppelten Dividende glauben. Sie nehmen diese als getrennte Probleme wahr, die getrennte Lösungen erfordern. Ein weiterer Grund für die öffentliche Opposition ist das mangelnde Vertrauen in Politiker und Finanzbehörden (Hammar & Jagers, 2006)(19). Sobald die Strategie umgesetzt ist, können die Regierungen Informationsmittel nutzen, um die Sichtbarkeit der Steuerverlagerung zu erhöhen. Die Kompensation kann sichtbar gemacht werden, indem der Betrag des Einkommens, der auf Lohnzettel, Steuerbelege oder Beiträge zur Sozialversicherung erstattet wird, angezeigt wird (Clinch, Dunne, & Dresner, 2006(20); Dresner, Dunne, et al., 2006(21); Hsu et al. 2008(22)).

Nachfolgend bieten wir [Carattini, Carvalho, Fankhauser] einige konkrete Gestaltungsmöglichkeiten, die besonders vielversprechend erscheinen, um die öffentliche Unterstützung zu erhöhen.
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1. Schrittweise Einführung der CO2-Steuer im Laufe der Zeit: Durch die schrittweise Einführung von CO2-Steuern können die politischen Entscheidungsträger die Tatsache nutzen, dass die Abneigung tendenziell nachlässt, sobald Menschen eine Methode in der Praxis gesehen haben. Ein langsame Steigerung oder sogar eine Probezeit gibt Einzelpersonen die Möglichkeit, die Kosten und den Nutzen der Steuer abzuschätzen. Die Steuern können dann schrittweise angehoben werden, bis sie das zur Erreichung des Umweltziels erforderliche Niveau erreichen. Beachten Sie, dass dies bedeuten kann, dass der CO2-Steuersatz je nach Konjunkturzyklus nicht schwanken darf, obwohl diese Art der Flexibilität eine Verbesserung der Sozialhilfe darstellen könnte (vgl. Doda, 2016)(23). Das Risiko bei dieser Strategie besteht darin, dass die CO2-Steuern auf einem Niveau stagnieren könnten, das nicht ausreicht, um die angestrebten Ziele zu erreichen. Es gibt zwei potenzielle und ergänzende Lösungen, um dieses Risiko zu überwinden. Die erste Lösung basiert auf dem gesellschaftlichen Lernen. Die zweite Lösung verwendet Mittel zur Verpflichtung (engl. "Commitment Devices").
2. Zweckbindung von Steuereinnahmen für zusätzlichen Klimaschutz: Wähler bevorzugen es, Steuereinnahmen an einen Zweck zu binden und die Einnahmen für zusätzliche Reduzierungen der Treibhausgasemissionen zu verwenden. Sie sind besonders daran interessiert, Forschung und Entwicklung mit geringem CO2-Ausstoß sowie Subventionen zur Förderung des Einsatzes zu unterstützen. Die Nachfrage nach Umwelt-Zweckbindung kann im Laufe der Zeit sinken, wenn Menschen die Auswirkungen der Steuer beobachten und ihre Überzeugungen aktualisieren. Die Regierungen können diesen Prozess erneut unterstützen, indem sie wirksame Informationen über die Emissionsentwicklung, die Verteilungseffekte der Steuer und etwaige zusätzliche Vorteile bereitstellen. Die Einnahmen können dann schrittweise freigesetzt werden, um andere Quellen der Wähleraversion zu beseitigen oder wirtschaftliche Gewinne zu erzielen. Die Einschränkung der Zweckbindung kann auch die Bedenken einer Regierung hinsichtlich der Haushaltsführung zerstreuen.
3. Umverteilung von Steuern zur Verbesserung der Fairness: CO2-Steuern können akzeptabler gestaltet werden, wenn Steuereinnahmen verwendet werden, um wichtige gesellschaftliche Belange anzugehen.
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Während das Ziel einer CO2-Steuer darin besteht, die Klimaexternalität und nicht das Problem der Zunahme von Ungleichheiten anzugehen, besteht möglicherweise weiterhin die Erwartung, dass die CO2-Steuern so gestaltet werden, dass sie zumindest nicht zu einer ungleicheren Verteilung führen. Durch Kapitaltransfers und Maßnahmen zur sozialen Abfederung können CO2-Steuern so gestaltet werden, dass sie sowohl einnahmenneutral als auch progressiv sind, um die Kosten für Haushalte mit niedrigem Einkommen zu senken. Einige Wähler sind jedoch möglicherweise misstrauisch gegenüber dem langfristigen Engagement einer Regierung für die Umverteilung. Um diese Befürchtungen zu zerstreuen, können Regierungen Verpflichtungsinstrumente einsetzen, beispielsweise explizite Pläne zur Umverteilung der Einnahmen.
4. Informationsaustausch und Kommunikation: Ein letzter Vorschlag bezieht sich auf alle Bemühungen zur Einführung einer CO2-Steuer, unabhängig von der Verwendung der Einnahmen oder dem Grad der Stringenz. Sobald die politischen Entscheidungsträger über die Einführung einer CO2-Steuer nachdenken, sollten sie detaillierte Informationen (die durch Analysen und möglicherweise Modellsimulationen gewonnen werden) bereitstellen, um den Prozess der öffentlichen Konsultationen zu steuern und die Anliegen der Wähler vorbeugend anzugehen. Diese Offenlegung würde idealerweise erfolgen, bevor die Wähler zu einer Abstimmung aufgerufen werden oder bevor der Gesetzgeber eine CO2-Steuergesetzgebung im Parlament erwägt.
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Die Kommunikationsbemühungen müssen fortgesetzt werden, sobald die Strategie umgesetzt ist. Da die Auswirkungen der CO2-Steuern häufig nicht sichtbar sind, werden die Regierungen aufgefordert, die Auswirkungen der Steuer regelmäßig zu messen und ihre Bürger transparent darüber zu informieren. Kommunikationsstrategien müssen möglicherweise an die Überzeugungen und Weltanschauungen der Zielgruppe angepasst werden (Cherry et al., 2017)(24) und berücksichtigen auch die potenziellen Auswirkungen politischer Polarisierung und parteiübergreifender Spaltungen (Hart & Nisbet, 2012(25)); Kahan et al., 2011 (26)).


1. Baranzini, A., & Carattini, S. (2017). Effectiveness, earmarking and labeling: Testing the acceptability of carbon taxes with survey data. Environmental Economics and Policy Studies, 19(1), 197–227.
2. Kallbekken, S., Kroll, S., & Cherry, T. L. (2011). Do you not like Pigou, or do you not understand him? Tax aversion and revenue recycling in the lab. Journal of Environmental Economics and Management, 62(1), 53–64.
3. Sælen, H., & Kallbekken, S. (2011). A choice experiment on fuel taxation and earmarking in Norway. Ecological Economics, 70(11), 2181–2190.
4. Beuermann, C., & Santarius, T. (2006). Ecological tax reform in Germany: Handling two hot potatoes at the same time. Energy Policy, 34(8), 917–929.
5. Bristow, A. L., Wardman, M., Zannia, A. M., & Chintakayalab, P. K. (2010). Public acceptability of personal carbon trading and carbon tax. Ecological Economics, 69(9), 1824–1837.
6. Carattini, S., Baranzini, A., Thalmann, P., Varone, P., & Vöhringer, F. (2017). Green taxes in a post-Paris world: Are millions of nays inevitable? Environmental and Resource Economics, 68(1), 97–128.
7. Clinch, J. P., & Dunne, L. (2006). Environmental tax reform: An assessment of social responses in Ireland. Energy Policy, 34(8), 950–959.
8. Deroubaix, J.-F., & Lévèque, F. (2006). The rise and fall of French ecological tax reform: Social acceptability versus political feasibility in the energy tax implementation process. Energy Policy, 34, 940–949.
9. Dresner, S., Jackson, T., & Gilbert, N. (2006). History and social responses to environmental tax reform in the United Kingdom. Energy Policy, 34(8), 930–939.
10. Gevrek, Z. E., & Uyduranoglu, A. (2015). Public preferences for carbon tax attributes. Ecological Economics, 118, 186–197.
11. Kallbekken, S., & Aasen, M. (2010). The demand for earmarking: Results from a focus group study. Ecological Economics, 69(11), 2183–2190.
12. Klok, J., Larsen, A., Dahl, A., & Hansen, K. (2006). Ecological tax reform in Denmark: History and social acceptability. Energy Policy, 34(8), 905–916.
13. Thalmann, P. (2004). The public acceptance of green taxes: 2 million voters express their opinion. Public Choice, 119, 179–217.
14. Jagers, S. C., & Hammar, H. (2009). Environmental taxation for good and for bad: The efficiency and legitimacy of Sweden's carbon tax. Environmental Politics, 18(2), 218–237.
15. Speck, S. (1999). Energy and carbon taxes and their distributional implications. Energy Policy, 27(11), 659–667.
16. Baranzini, A., Goldemberg, J., & Speck, S. (2000). A future for carbon taxes. Ecological Economics, 32(3), 395–412.
17. Metcalf, G. E. (2009). Designing a carbon tax to reduce U.S. greenhouse gas emissions. Review of Environmental Economics and Policy, 3(1), 63–83.
18. Goulder, L. H. (1995). Environmental taxation and the double dividend: A reader's guide. International Tax and Public Finance, 2(2), 157–183.
19. Hammar, H., & Jagers, S. C. (2006). Can trust in politicians explain individuals' support for climate policy? The case of CO2 tax. Climate Policy, 5(6), 613–625.
20. Clinch, J. P., Dunne, L., & Dresner, S. (2006). Environmental and wider implications of political impediments to environmental tax reform. Energy Policy, 34(8), 960–970.
21. Dresner, S., Dunne, L., Clinch, P., & Beuermann, C. (2006). Social and political responses to ecological tax reform in Europe: An introduction to the special issue. Energy Policy, 34(8), 895–904.
22. Hsu, S. L., Walters, J., & Purgas, A. (2008). Pollution tax heuristics: An empirical study of willingness to pay higher gasoline taxes. Energy Policy, 36(9), 3612–3619.
23. Doda, B. (2016). How to price carbon in good times ... and bad! WIREs Climate Change, 7(1), 135–144.
24. Cherry, T. L., Kallbekken, S., & Kroll, S. (2017). Accepting market failure: Cultural worldviews and the opposition to corrective environmental policies. Journal of Environmental Economics and Management, 85, 193–204.
25. Hart, P. S., & Nisbet, E. C. (2012). Boomerang effects in science communication: How motivated reasoning and identity cues amplify opinion polarization about climate mitigation policies. Communication Research, 39(6), 701–723.
26. Kahan, D., Wittlin, M., Peters, E., Slovic, P., Ouellette, L., Braman, D., & Mandel, G. (2011). The tragedy of the risk-perception commons: Culture conflict, rationality conflict, and climate change (SSRN Scholarly Paper). Rochester, NY: Social Science Research Network.


Stefano Carattini, Maria Carvalho & Sam Fankhauser, 2018: “Overcoming public resistance to carbon taxes”. In: Stéphane Hallegatte, Mike Hulme (Eds.), WIREs Climate Change, Vol. 9/5, pages 1-26.


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Zeichenerklärung: Römische Ziffern geben die Quelle an, arabische Ziffern die Seitenzahl. Die entsprechenden Titel sind rechts unter Metadaten angegeben. ((s)…): Kommentar des Einsenders. Übersetzungen: Lexikon der Argumente

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Samuel Fankhauser
Stefano Carattini
Maria Carvalho,
Overcoming public resistance to carbon taxes 2018

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